助力解决“入托贵”“供给少”“不敢托”问题

　　中国拟对托育服务专门立法，促进和规范托育服务发展，为三周岁以下的婴幼儿群体提供法治保障。

　　12月22日，托育服务法草案提请立法机关首次审议。据新华社消息，制定该法，是将托育服务这一重大民生事项，从政策引导提升至法律保障，旨在通过系统性制度设计，破解发展瓶颈，规范服务行为，为完善生育支持政策、降低家庭养育成本、建设生育友好型社会提供强有力的法治支撑。

　　目前在国家层面，缺乏专门关于托育服务的法律和行政法规。业内对托育服务专项立法的期盼由来已久，希望能通过立法，推动“入托贵”“供给少”“不敢托”等托育问题得到实质性解决。

　　为何专门立法？

　　作为促进人口高质量发展的重要支持措施，婴幼儿托育服务的重要性在当下日益凸显，但与之相对的，是托育服务面临着诸多问题——地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患等。

　　国家卫健委主任雷海潮曾在2024年9月召开的第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上作关于推进托育服务工作情况的报告（下称“报告”），指出上述问题，同时披露了一组数据：多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。

　　报告同时指出，下一步工作安排之一是加强法治建设，积极配合全国人大及其常委会做好托育服务法立法工作。

　　当前中国托育服务领域的法律规范较为不足，业内一直期待能为托育服务专门立法，由此明确托育服务的政府职责、保障措施、法律责任等。虽然多部法律包括人口与计划生育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等，已就托育服务事项作出修订完善，国家卫健委等多部门以及各地方也相继出台了多项规范与政策，但缺少一部专门法律，始终难以覆盖范围有限、保障水平低等问题。

　　在各界呼声下，托育服务法被列入2023年9月发布的十四届全国人大常委会立法规划中。两年多后，该法草案提交立法机关初审。

　　明确政府职责，鼓励政府补贴

　　据新华社消息，草案共8章76条，包括总则、托育机构、托育人员、服务提供、保障措施、监督管理、法律责任和附则。其中一大看点在于明确托育服务“政府主导”，强化公共服务属性。

　　具体而言，托育服务法草案在总则中明确，“发挥政府主导作用，鼓励、引导和规范社会力量参与，大力发展普惠托育服务，降低家庭养育成本，构建主体多元、安全优质、价格合理、方便可及的托育公共服务体系”“将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围”。

　　此前雷海潮在作报告时提到，一些地方和部门的同志没有从促进人口长期均衡发展的高度认识发展托育服务事业的重要性、紧迫性，认为随着出生人口减少，再过几年托位不足的问题可以自然解决，在推动托育服务体系建设等方面，抓得不紧、推进不快。一些地方只注重发挥市场机制作用，未能有效发挥政府作用，导致普惠托育服务供给较少。

　　同时，一些地方出台的支持措施力度较小、覆盖范围较窄，有的地方探索试行的建设补贴、运营补贴等时间较短，措施的有效性和可持续性需持续观察。2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。

　　而草案提出“将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围”，将强化托育服务的公共服务属性和政府责任。中国人口与发展研究中心主任贺丹接受新华社采访表示，“充分彰显了国家在减轻家庭养育成本压力、完善生育支持政策体系及激励机制、促进人口高质量发展等方面持续加大财政投入力度的决心。”

　　“托育服务法更像是一部‘花钱’的法，”中国政法大学法学院副院长张力曾接受第一财经采访指出，目前不少地方受限于法律没有明确规定，无法通过增加财政支出等措施加大对当地托育服务的扶持力度。

　　他认为，“无论是和国际上其他国家横向比较，还是和我国对学前教育的投入纵向比较，我国对托育服务的投入都还有很大的进步空间”。同时，新华社报道还指出，国家层面尚未建立财政长效支持制度，托育服务仍存在托位分布不均衡、普惠托育服务供给不足、“入托贵”等问题。

　　为强化投入保障，扩大托育服务供给，草案提出，“县级以上人民政府应当将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划，将托育服务工作经费纳入本级政府预算并建立与经济社会发展相适应的经费保障机制”。

　　草案还鼓励地方人民政府探索建立婴幼儿家庭托育服务补贴制度；有条件的地方人民政府应当建立普惠托育服务的补贴制度；地方人民政府应当通过购买服务等方式支持普惠托育服务发展。同时，草案鼓励和支持用人单位、产业园区等为职工提供普惠托育服务。

　　规范机构与人员准入

　　草案内容的另一大看点，是严格规定了托育机构和人员的准入。

　　新华社报道，根据草案，设立托育机构应当先取得卫生健康主管部门的许可，再按照法律、行政法规规定办理相应的登记手续，并需满足人员、场所、设施设备、资金等多方面条件。托育机构应当建立信息公示制度，对托育机构的许可证件、登记信息、人员资质及健康证明、安全管理制度、每日膳食、收退费办法等进行公示。

　　目前，国内托育机构准入采取的是备案制，但实际效果并不及预期。据前述报告，虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，托育服务行业健康发展和质量安全面临较大隐患。

　　托育服务法草案明确对托育机构的设立实行准入许可，有助于强化准入制度的刚性。据张力此前调研，有不少从业者，特别是有长远规划的从业者和机构，很希望将备案制改为许可制，“这意味着这个行业将有一定的准入门槛”。

　　此外，草案还严格规定了托育人员的任职资格条件。张力曾向第一财经记者指出，当前我国还没有建立起对托育服务从业人员的资格审核与准入机制，导致很多进入托育行业的人所持的“资格证”五花八门，甚至还有人“无证上岗”，这背后可能存在着从业人员能力水平与责任心不足的问题，给婴幼儿照护带来风险隐患。

　　对此，草案明确“实行托育师资格考试和注册制度”，设定学历、专业门槛，并建立托育师职称评定标准。同时，明确了托育从业禁止情形，要求托育机构对有暴力伤害、拐卖、性侵害、遗弃、虐待、吸毒等违法犯罪记录的人员不得录用或者立即停止其工作，依法解除聘用合同或者劳动合同，并规定了发生侵害婴幼儿身心健康行为相关情形下托育机构和托育人员的法律责任。

　　张力还提到，立法应实现对托育服务行业的“兜底”，要规定整个行业的基本服务内容、服务标准，以提升家庭送托的信心。近些年，一旦有幼儿园或者亲子园内虐童事件发生，都很容易打击家庭送托的积极性。立法应起到提高综合监管水平的作用，尽可能避免托育行业内出现故意伤害与意外事件。

　　据新华社，托育服务法草案对托育机构的服务提供作出了细致规定，包括建立健全婴幼儿健康管理制度、加强婴幼儿常见病预防和传染病防控工作、为婴幼儿提供的食品应当符合食品安全国家标准、对婴幼儿在托期间的生活进行记录等。

　　在监管方面，草案提出，托育机构应当在婴幼儿生活和活动区域、食品操作间等公共区域安装视频监控系统，监控视频资料保存期不得少于九十日；县级以上地方人民政府应当建立本辖区托育服务综合监督管理机制。